／銀河光年
最近有一件對台灣金融發展可能有深遠影響，卻被忽略的消息，那就是金管會曾主委於4月20日在存保公司三十周年典禮後接受記者訪問，主動釋出存保公司與財團法人安定基金將整併的政策，曾主委並表示將交由存保公司研議方案，於6月底前提出。
曾主委主要理由是韓國存款保險公司處理銀行也處理保險公司，這一波問題保險公司處理後，體質改善，要再接收問題保險公司，機會很少，而且保險業監理引進了立即糾正措施，有沒有必維持處理銀行、保險公司的兩套人馬，值得研究。
曾主委所宣示的理由中，其實涵蓋了國外制度、人力有效利用及銀行與保險監理統合等層面，金管會在其政策形成背後應該已經有相當的研究才對。很不幸地，曾主委這些理由，都未觸及到存款保險或安定基金制度的核心。熟悉內情人士認為存款保險與安定基金應否整併，應檢視兩個宏觀而長期性的政策，那就是禁止跨業經營及限額保障，這是金融健全的兩個支柱，不管如何整併，不應破壞這兩個支柱。
支柱一：禁止跨業經營
存款保險是由銀行業繳納存款保險費，以備銀行倒閉時賠付存款人之用，而保險業則是提撥資金納入安定基金，以備保險公司倒閉時賠付被保險人。如果存款保險與安定基金整併，則銀行業所繳納的存款保險費，與保險業提撥的安定基金，將混同成為單一法人之下的財產，也就是說存款保險費可用來賠付被保險人，安定基金也可以拿來賠付存款人。這種情形涉及跨業經營與否的領域。
目前保險法禁止人身保險業與財產保險業不得互相跨業經營，道理在於同一家保險公司同時經營人身保險及財產保險時，將導致兩個後果：第一，這兩類保險所收取的保費將混同成為同一家保險公司的財產，兩者產生的債務也將混同，屆時人身保險部門被保險人的權益，可能因財產保險部門虧損過大而受影響，反之財產保險部門被保險人亦可能因人身保險部門虧損而受害。第二，這兩類保險有截然不同的危險事故與風險管理模式，跨業經營使保險公司之財務、業務管理更加複雜，容易形成財務或業務上的黑洞，不利於被保險人、會計師及主管機關之監督。
因此，禁止跨業經營最終的表現是人身保險與財產保險各自產生的資產負債，分屬不同法人所有，以避免其資產負債混同，並得以套用適合其危險事故與風險管理的營運方式。
銀行、保險不得互相跨業經營的限制，道理與上述情形類似。需特別說明的是銀行因為收受活期存款的原故，特別著重於流動性管理，如銀行跨足保險業務，增加銀行將短期資金用於長期保單業務的機會，不利於銀行之流動性。
目前在人身保險業、財產保險業、銀行業之間，法律均有禁止跨業經營的規定，所以其各自繳納或提撥之存款保險費或安定基金，既來自於所屬行業，且用於賠付各自行業之債權人（被保險人、存款人），自應設立不同的法人來管理存款保險費及安定基金。理論上，在同一法人下，不同業務間之資產負債，如有法律特別規定，亦可達到不混同的效果，即破產隔離 (bankruptcy remote)。
依曾主委的宣示，存保公司與安定基金整併後，各式保障基金仍會分開使用。然而，從跨業經營的限制而言，曾主委的宣示還不夠，因為不同基金在會計上的獨立性或不得流用，與法律上的破產隔離仍有相當距離，銀行界資深人士擔心金管會在整併存保公司與安定基金時會私設巧門，讓不同保障基金的資金相互支援，尤其是以銀行業繳納的保險費提供問題保險公司退場之用，以解決這次處理幸福人壽遭公民團體批評以國庫救黨庫的爭議。
支柱二：限額保障
存款保險對存款人的保障限額為300萬元，限額保障有深遠的政策考量，一是讓存款人承擔部分風險，則存款人將會關心銀行經營好壞，對銀行產生制約力 (市場紀律)，否則銀行經營將趨於懶散、冒險。二是避免全額保障需要鉅額資金，而向銀行徵收高額保費，侵蝕銀行利基，不利產業發展；若實施全額保障，又不讓銀行業負擔高額保費，最後將造成國庫沉重的負擔。目前安定基金對被保險人的保障限額，原則上也是300萬元，上述限額保障的考量，同樣適用於安定基金。
很不幸的，政客或民選官員因為選票考量，不讓存款人及其他債權人在銀行倒閉時遭受任何損失，於是行政、立法部門聯手打開國庫大門，端出全額保障的政策，從2000年存續至2011年底的金融安定基金，就是全額保障下的產物。沒有金融重建基金也不要緊，後來也規定安定基金處理問題保險公司時，可以申請動用提撥至金管會管轄下的營業稅款準備金，以全額保障所有被保險人及其他債權人。以全民買單解決政治人物及部分人民的麻煩，是台灣樂此不疲的事。
從長遠的金融政策而言，全額保障是暫時性且儘量不實施的政策，如實施也應該盡量限縮適用範圍，悲哀的是台灣官員將實施全額保障當成是偉大功績，以為國庫做後盾的全額保障是資金少而效用大的妙方 (馬總統即多次稱讚前行政院院長劉兆玄在2008年的存款保險全額保障政策非常高明，政府不花一毛錢就穩定了金融體系，曾主委在存保公司30周年慶時，也表示台灣在2008年金融風暴時，是第一個實施全額保障的國家)，導致從銀行業到人壽保險業，從財政部到金管會到農委會，從存保公司到安定基金，從以前到現在，限額保障在台灣不曾真正落實。台灣官員早就將全額保障的弊害拋到九霄雲外。
唯一還能慶幸的是目前財產保險公司倒閉時，仍採限額保障，產險公司進入清理程序，被保險人在保額之外的債權，與其他債權人一起按債全額比例受償，無法全部受償時則須承擔損失。保險事業發展中心現在擔任國華產險及華山產險的清理人，執行清理程序。
然而，這種慶幸在存保公司與安定基金整併後，很可能蕩然無存。因為若不整併，可以僅就最有流動性問題的銀行業在必要時採全額保障，而保險業的保障基金則堅守限額保障；整併後因為存款、人身保險、財產保險的保障基金都由同一法人辦理，一旦某個保障基金採全額保障，另一個保障基金採限額保障，將導致存款人、被保險人的混亂，在選票的考慮下，最後其他採限額保障的基金將搭上全額保障的順風車。這種整併結果將是退步、反潮流，對台灣金融發展是長期性的傷害，台灣國庫永遠要負擔金融業經營不善的損失。
外國制度的商榷
曾主委特別引援韓國存款保險制度，作為存款保險與安定基金整併的借鑑。由於韓國各項保障帳戶可以互相借款，引發外界揣測金管會想藉由整併，將存保公司目前500億元準備金提供幸福人壽、國寶人壽及日後其他問題保險公司退場之用。這500億元準備金中約200億元來自於銀行業繳納的保險費，每年約90億元，另外約300億元來自於銀行業繳給政府的營業稅，營業稅沒給國庫統籌統支而撥給存保公司，是希望如果再有銀行倒閉，存保公司有足夠的資金來處理。
前面提到的兩個支柱，可以用來檢驗國外的制度。大部分國家銀行業與保險業相互間仍有跨業經營的限制，在此限制下，如上述各保障基金 (帳戶) 間應破產隔離，但韓國卻允許各保障帳戶間可以互相借款 (流用)。這種情形有其歷史背景，韓國在1997年遭遇亞洲金融風暴，暴露金融、企業、勞動及公部門的相關問題，韓國上下在IMF協助下進行大規模的改革。韓國讓存款保險公司 (KDIC) 挑起金融風暴下處理問題金融機構退場的大樑，當時KDIC甫於1996年6月1日成立，1997年4月30才開始收取保險費，極度缺乏資金，因此KDIC在政府保證清償下發行債券，籌措大筆資金以供問題金融機構退場之用。
因為這場金融風暴，KDIC從1998年4月開始將保險業、證券業的保障基金納入其業務範圍，也因為KDIC所籌措的鉅額資金是政府所保證的借款，本質上仍是公家資金，而非某一行業所貢獻的款項，所以在不同行業別的帳戶間流用，沒有太大問題。
韓國在亞洲金融風暴結束後迄今，常見KDIC對倒閉銀行辦理現金金賠付作業，且大部分在破產程序下完成其退場程序。這種落實限額保障的作法，與台灣到現在不敢對倒閉銀行的存款人辦理現金賠付，有很明顯的對照。
另外，常被提出的例子是馬來西亞的存款保險公司，它在2005年成立，2010年底將原本在中央銀行下的保險業保障基金整併納入該公司，作為2008年全球金融風暴時暫時性全額保障政策停止後的配套措施。馬來西亞在整併後尚未歷經金融機構倒閉的考驗，但目前嚴格規定各項保障基金間不能相互流用、借款或補貼。
簡而言之，韓國制度讓各項保障基金整合在KDIC下，可以互相借款，破壞了上述風險不得跨業移轉的安全支柱，這有其特殊的歷史背景，幸好韓國後來執行時落實限額保障政策，維護了第二支金融健全的支柱。馬來西亞則賦予各項保證基金獨立性，守住風險不得跨業移轉的限制，往後能否落實限額保障的精神，有待觀察。
對金管會的期待
存款保險與安定基金整併一旦成真，將埋下破壞金融健全支柱的不利因素，為了補救，在整併設計上應嚴格規定整併後各項保證基金之間應破產隔離，且政府要有決心落實限額保障，不要動輒以系統性風險的理由，濫用全額保障，台灣政府在這方面紀錄非常不好，金管會已經準備好了嗎？能否讓存保公司在銀行倒閉時對存款人辦理現金賠付，貫徹限額保障，將是一項指標。
如果金管會目前還沒準備好，最好等到能以穩定的限額保障方式處理問題銀行及人壽保險公司後三至五年，再考慮將存款保險與安定基金整併，千萬不要太過倉促，而整併出一個比不上韓國及馬來西亞，卻傷害台灣金融發展的制度。
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